La
lucha por la democracia no ha terminado en México, como equívocamente se creyó
el año 2000. Para que los nuevos espacios abiertos ahora con las candidaturas
independientes democraticen el país, la sociedad civil debe recuperar su
protagonismo. Sin una activación de la sociedad civil, la actual reforma
política podría no ser más que el principio de una restauración autoritaria,
revestida de un velo modernizador.
Alberto
Olvera y Armando Chaguaceda
www.envio.org/mayo2014
Parece una cruel
paradoja que, después de veinte años de transición democrática, existan hoy en
México menos personas que apoyan la democracia que al inicio del proceso. El porcentaje de la población que dice estar satisfecho
o muy satisfecho con el funcionamiento de la democracia mexicana ha caído
de más del 50% en el año 2000 al 41% en 2006 y al 23% en 2013.
Hoy, y según la encuesta de Latinobarómetro 2013, sólo el 32% de la ciudadanía mexicana cree que las condiciones de la
competencia electoral son justas y sólo el 19% considera que la distribución
del ingreso en el país es justa. El concepto de democracia parece haberse
devaluado a los ojos de los ciudadanos mexicanos y esas cifras expresan una
grave frustración colectiva con los resultados del proceso, una decepción que
no es exclusiva de los mexicanos, sino que es compartida hoy por la ciudadanía
de la mayoría de las democracias del mundo. En el caso mexicano, el descenso en
el apoyo ciudadano a la democracia es más pronunciado y demuestra un nivel de
desesperanza sumamente riesgoso.
UN LARGO PROCESO DE
TRANSICIÓN
¿Cuáles son las
causas de este desencanto? En primer lugar, es preciso recordar que la
transición a la democracia en México se ha caracterizado por su tiempo largo,
su carácter básicamente electoral y su incapacidad para transformar los
cimientos constitucionales, institucionales y culturales del viejo régimen.
El proceso de transición ha sido más bien un interregno sumamente prolongado
entre el fin de una época que no acaba de irse y el principio de otra que no
acaba de construirse. Antes del año 2000, el régimen se basaba en un
presidencialismo casi absoluto, de carácter meta constitucional, cuyo
fundamento era el control total del Presidente de la República sobre el Poder
Legislativo, el Poder Judicial y sobre los gobernadores, posibilitado por el
completo dominio del Presidente sobre el PRI, el partido casi único. Iniciada
la transición, el proceso ha atravesado dos fases distintas.
1986 - 2000: DOS
VERTIENTES DE OPOSICIÓN AL PRI
La primera
(1986-2000) abarca el ciclo de luchas por la democracia electoral. Es una fase
en la que hubo gran protagonismo civil y en la que se prefiguraron tanto los
alcances como los límites de la democratización mexicana.
En esta fase emergieron dos vertientes de oposición al régimen autoritario.
Una, de derecha liberal, con una limitada agenda de democratización electoral y
de construcción de un Estado de Derecho. Otra, nacionalista-populista con
ribetes de izquierda, que proponía una agenda restauradora de un pasado
nacionalista mitificado y deseaba eliminar los elementos neoliberales que el
régimen priísta había incluido en la Constitución, ampliamente reformada en el
gobierno de Salinas de Gortari.
Con dos oposiciones, el régimen autoritario tuvo condiciones favorables para
jugar sus cartas, aliándose con el PAN para implantar las reformas
neoliberales, mientras cedía parcialmente a la oposición de izquierda y a la
amplia movilización civil con sucesivas reformas electorales y con el
reconocimiento de los triunfos de la oposición en las elecciones estatales y
municipales.
Este proceso se salió de control del gobierno después de la reforma electoral
de 1996 y de la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), legal y
políticamente autónomo del gobierno. El PRI perdió las elecciones
presidenciales del año 2000.
En esos años que van de 1995 al 2000 el PAN y el PRD promovieron en los estados
que gobernaron reformas constitucionales locales, aunque tímidas, interesantes.
También mostraron cierta capacidad de innovación democrática, impulsando leyes
de participación ciudadana, de transparencia y de acceso a la información,
intentando des-corporativizar algunos aspectos de la política cotidiana.
2000 - HOY: SE DEBILITA
EL PRESIDENCIALISMO
En diciembre del año
2000 inició la segunda fase, el verdadero interregno de los dos gobiernos
panistas (Vicente Fox y Felipe Calderón), durante los cuales no se pudo llevar
a cabo ninguna reforma significativa debido al bloqueo conjunto de la izquierda
y del PRI a las iniciativas de ambos gobiernos. En esta etapa se debilitó el
poder presidencial y se fragmentó el poder político. En el plano federal se
fortaleció el Poder Legislativo por el poder de veto con que contó el PRI, derivado
del hecho de que el PAN no tenía mayoría en ninguna de las cámaras. En los
estados, los gobernadores se empoderaron al librarse de la tutela presidencial.
Algo similar sucedió con los poderes fácticos económicos, políticos y
delincuenciales.
Mientras todo esto sucedía, la sociedad civil se fue desmovilizando, en la vana
esperanza de que la alternancia propiciaría el cambio del orden político.
EL PODER DEL PRI:
UNA CULTURA POLÍTICA VICIADA
En el largo plazo,
la transición mexicana a la democracia puede verse como el despliegue
simultáneo de dos procesos distintos. Por un lado, el giro neoliberal del viejo
régimen priísta, proceso en el que el PAN fue un aliado estratégico. Por otro
lado, una democratización puramente electoral en la que estuvieron aliados el
PAN y el PRD en la fase autoritaria (1988-2000) y confrontados después en la
fase de interregno.
El hecho de que el PRI, aún perdiendo el poder presidencial, quedara en el
centro del espectro político, le permitió mantener alianzas oportunistas con el
PAN y con el PRD según la ocasión lo ameritara. Para todo fin práctico, la
estrategia del PRI fue bloquear cualquier iniciativa del gobierno panista para
transformar la Constitución, las instituciones o las políticas públicas del
Estado, estrategia conservadora en la que tuvo como aliado al PRD.
La capacidad que tuvo el PRI en el período de interregno no dependió solamente
de su fuerza electoral y de la preservación de la gran mayoría de los gobiernos
estatales y municipales, sino del triunfo de su cultura política durante el
proceso de transición. Un triunfo porque tanto el PAN como el PRD y los
partidos satélites adoptaron las prácticas políticas tradicionales del PRI en
la competencia por las elecciones locales, estatales y nacionales.
El hecho de que la transición fuera
puramente electoral obligó a todos los partidos a emular o a copiar las
prácticas priístas: clientelismo generalizado, búsqueda de financiamiento
por vías privadas poco transparentes y selección de candidatos a puestos de
elección popular por criterios de popularidad y/o financieros, aunque
carecieran de experiencia política o tuvieran trayectorias políticas priístas.
CONTINUÓ EL
CLIENTELISMO
Una vez en el
gobierno, todos los partidos desarrollaron prácticas clientelares que les
permitieran construir bases electorales seguras para así poder competir en las
siguientes elecciones. Todos concentraron su acción en el corto plazo electoral
y adoptaron las prácticas tradicionales para asegurarse su sobrevivencia
política. Las escasas innovaciones democráticas locales de años anteriores
fueron olvidadas en un escenario de generalizada colonización política de todas
las instituciones formalmente autónomas, como eran el IFE, los institutos
electorales de los estados, el Instituto Federal de Acceso a la Información
(IFAI, fundado en 2003) y sus similares en los estados, y la Comisión Nacional
y las Estatales de Derechos Humanos.
Esta actitud oportunista consolidó la cultura política existente: clientelismo,
corporativismo y particularismos (privilegiar a personas o grupos no por sus
derechos sino por sus vínculos con el poder) y corporativismo generalizados,
prácticas que habían sido los fundamentos de la relación entre el régimen
autoritario priísta y la sociedad. Se produjo así una alta tasa de continuidad
cultural entre el viejo régimen y la fase de interregno de los dos gobiernos
panistas.
Así, la democracia electoral no significó un cambio importante en la vida de
los mexicanos, con la excepción de cierta liberalización política -en retroceso
constante y no lograda en todos los estados-, de elecciones con mayor
competencia y de algunas caras nuevas en la política en ciertos espacios
locales y estatales.
DEL PRESIDENCIALISMO
AL “GOBERNADORCISMO”
Esta continuidad cultural estaba garantizada porque en el período de
interregno el PRI conservó el poder en la mayoría de los estados y de los
municipios, lo que le permitió controlar no solamente el
Ejecutivo, sino también el Poder Legislativo y el Poder Judicial de los
estados. Es esencial no olvidar que no hubo nunca una reforma del Poder
Judicial en los estados y que para todo fin práctico tampoco se reformó el
Poder Legislativo local.
Además, la existencia de gobiernos divididos en
algunos estados no significó la profesionalización y la transformación de los
poderes locales. Por el contrario, en casi todos los casos, tanto el
Legislativo como el Judicial, fueron controlados completamente por el
Ejecutivo, fuera del partido que fuera. En otras palabras, el viejo
presidencialismo se convirtió en “gobernadorcismo”, que simplemente fue y es
una copia fiel de las viejas prácticas políticas del siglo pasado.
LA HORA DE LOS
CÁRTELES
En el contexto de la
continuidad autoritaria, esta fragmentación del poder facilitó el despliegue
del crimen organizado, anteriormente controlado por un gobierno central
todopoderoso. Los cárteles del narcotráfico, dotados de más dinero que nunca,
encontraron a gobernantes municipales y estatales urgidos de dinero para
futuras campañas electorales, y prestos a corromperse para pagar deudas
incurridas en anteriores campañas. Las fuerzas policiales locales, de suyo, y
en buena medida, no profesionales y proclives a la corrupción, fueron presa
fácil de la delincuencia en la mayor parte del país.
En ausencia de innovación política en el
largo período de la transición democrática, es lógico que se preservara la
cultura política del pasado. La continuidad de las instituciones y de la
cultura autoritaria fue posibilitada también por la falta de proyectos
alternativos para las estructuras básicas del Estado mexicano. Ningún partido
propuso la reforma radical de un federalismo enfermo, especialmente de su
eslabón más débil e infuncional, el municipio. Ninguno propuso tampoco un
gobierno verdaderamente operativo que tomara en serio una carrera de servicio
civil para los funcionarios públicos. La única reforma significativa de esta
etapa fue la creación de organismos autónomos con poderes acotados, los que se
volvieron de inmediato infuncionales al ser colonizados políticamente.
POCA ORGANIZACIÓN
SOCIAL
El rol que la
sociedad civil debe jugar en todo proceso democratizador es relevante, pues las
movilizaciones abren el juego a la inclusión de nuevos actores y demandas. En
el caso mexicano, el peso decisivo que tuvieron las luchas sociales que
acompañaron el dilatado proceso de transición se ha visto en cierto modo
sustituido por el protagonismo de los partidos y de los poderes estatales o
fácticos que construyen y conducen las agendas políticas nacionales.
En comparación con países vecinos, la ciudadanía mexicana está poco organizada
y participa menos en los asuntos públicos y la vida comunitaria, siendo las
agrupaciones recreativas y las religiosas las que congregan a un mayor número
de personas. En el marco de un estudio que hemos desarrollado recientemente,
integrantes de organizaciones sociales de varias regiones del país
testimoniaron el arraigo que existe una cultura política conservadora en lo
político, lo religioso y lo social, una cultura poco participativa. Esto es una
realidad en amplios sectores de una ciudadanía acostumbrada a un Estado
paternalista que responde con acciones clientelistas y particularistas a los
graves problemas sociales.
¿Y LA SOCIEDAD
CIVIL?
A lo interno del
sector organizado, apreciamos diferencias entre organizaciones más
institucionalizadas, bien dotadas de financiamiento privado o estatal y
reconocimiento público, y otras más pequeñas y débiles, que dependen de
recursos propios y escasos, y que trabajan con personal poco capacitado.
El estudio que realizamos reveló que en las organizaciones de la sociedad civil
mexicana destacan los problemas derivados de la concentración de decisiones en
pocas manos y la inexistencia / inoperancia de órganos de gobierno y de
participación que sean eficaces. Además, la existencia de organizaciones
asistenciales, ligadas a la política gubernamental, con poca exigencia de
derechos y con escasa gestión democrática de sus procesos, dificulta la
incidencia y el activismo autónomo en este sector.
En cuanto a las leyes e instancias enfocadas en la participación ciudadana y en
la colaboración con el gobierno, los encuestados insistieron en que éstas
deberían funcionar de verdad y ser vinculantes, en que deberían incidir en las
políticas públicas aterrizándolas a un nivel en el que la ciudadanía pueda
influir y supervisar realmente cómo se ejecutan las políticas públicas en el
espacio local.
Una de estas instancias son los llamados Consejos. Fueron creados para la
participación de la ciudadanía en la implementación y cogestión de servicios y
en la contraloría de políticas públicas en educación, medioambiente, salud…
Como suele suceder en nuestros países, los Consejos han funcionado más como
mecanismos legitimadores de la clase política y/o como vías de inserción y vinculación
institucional de un sector de activistas profesionalizados de las ONG, que como
formas de impulsar la participación de amplios sectores de la ciudadanía, tanto
de las clases populares como de las clases medias.
POLÍTICAS PÚBLICAS “CON
FILTRO”
En el estudio, las
instancias de la sociedad civil para la participación o la colaboración fueron
evaluadas como un mero formulismo legitimador de las acciones de gobierno.
Expertos y activistas destacaron también que las organizaciones de la sociedad
civil no se apropiaban de las características de este tipo de agrupaciones.
Existe cierto consenso sobre la necesidad de una mejor articulación con los
gobiernos, que faciliten a las organizaciones el acceso a recursos públicos, en
vez de castigarlas o complicarles los trámites.
Una fuente entrevistada para el estudio señaló: “Las políticas de apoyo a las
OSC (organizaciones de la sociedad civil) tienen filtros: los recursos acaban
en organizaciones aliadas al partido y al gobierno de turno. Y algunas organizaciones
que hicieron una solicitud de recursos, a pesar de todo lo establecido, no
recibieron respuesta satisfactoria”. En el nivel local señalaron un déficit en
las políticas de desarrollo comunitario, bien sea porque le llegan pocos
recursos al municipio -por lo que hay baja capacidad del ayuntamiento- o por la
limitada aceptación de las acciones de las organizaciones que rebasan el perfil
asistencial.
EL REGRESO DEL PRI
AL GOBIERNO
En 2012 el PRI
regresó al Poder Ejecutivo nacional, lo que ratificó la sobrevivencia de
actores dominantes del viejo régimen y la restauración de un grupo que nunca
perdió por completo el poder. En perspectiva, resulta bastante lógico que en un
contexto de colapso regionalizado del Estado y de la fragmentación del poder
emergiera una especie de sentido conservador de la ciudadanía, que esperaba que
el regreso del PRI trajera al menos un poco de eficacia en el ejercicio del
poder, dada la absoluta incapacidad de los dos previos gobiernos del PAN.
El nuevo grupo gobernante porta un proyecto modernizador con dos ejes. El
primero es la culminación del proyecto neoliberal, implementado con frenos
durante el largo período del interregno. El segundo, el restablecimiento del
poder presidencial y el fortalecimiento del gobierno federal para contrarrestar
la fragmentación del poder. Esto significa básicamente la recentralización del
poder político y, por tanto, una suerte de reconstrucción del presidencialismo.
Se trata del único proyecto viable en la actual coyuntura, dada la ausencia de
fuerzas políticas que impulsen un proyecto democrático alternativo.
EL PACTO POR MÉXICO
El arreglo a través
del cual el PRI ha logrado llevar a cabo las reformas constitucionales que
culminan el ciclo neoliberal es peculiar. Es el llamado Pacto por México, un
acuerdo entre los tres partidos políticos principales (PRI, PAN, PRD) para
impulsar un conjunto de reformas, -tanto las claramente neoliberales como otras
vinculadas a la reforma de la gestión pública y la extensión de la asistencia
social-tendientes a democratizar parcialmente el Estado y a fortalecer sus
capacidades regulatorias ante los poderes fácticos.
El Pacto por México, firmado el 2 de
diciembre de 2012, al día siguiente de la toma de posesión de Enrique Peña
Nieto como Presidente, es una alianza cupular entre el nuevo grupo gobernante y
las precarias direcciones de los dos principales partidos de oposición. El
pacto plasma en un solo documento con 96 objetivos las reformas centrales
incluidas en los programas políticos de los tres partidos.
El proceso reformista, basado en este Pacto y vivido a lo largo del año 2013
puede entenderse como una apuesta que satisface no sólo al grupo priísta, sino
también, en forma mediada, a los dos principales partidos de oposición. La
recentralización del control de los procesos electorales y del gasto público es
del interés de los dos partidos de oposición, que ven con desesperación cómo
han sido casi destruidos en los estados.
El fortalecimiento de instancias de regulación económica -la Comisión Federal
de Competencia y la Comisión Federal de Telecomunicaciones-, propuesto en el
Pacto, es un mecanismo conveniente para el grupo gobernante porque fortalece al
Estado frente a los poderes fácticos, algo que los partidos de oposición han
demandado desde hace mucho tiempo. En cualquier caso, aceptar ciertas reformas
que fortalezcan la capacidad de gestión del Estado es del interés del nuevo
grupo gobernante y está en su agenda de restauración del poder centralizado.
Respecto a otro contenido del Pacto, la gestión pública en el ámbito local, la
investigación que realizamos recientemente nos ratificó los déficits de
profesionalización, transparencia y capacidades técnicas y administrativas que
lastran el desempeño de los municipios mexicanos. Es una limitación que no se
resolverá de forma mecánica con una reelección de autoridades, con una mejora
en la recaudación o con mayores transferencias de recursos.
El municipio mexicano sigue siendo, como buena parte de la política
provinciana, pasto del caciquismo, de la improvisación y de las peores
prácticas de gobierno y gestión. El fomento de mecanismos y de instancias de
participación, de rendición de cuentas y la creación de órganos de
transparencia abiertos a la incidencia de la sociedad civil y, en un sentido
laxo, a la participación de la ciudadanía, constituye una asignatura pendiente
en amplias zonas del territorio nacional.
HOY SE ABREN NUEVOS
RETOS
El fortalecimiento
de la democracia, en un sentido sustantivo que rebase lo electoral y lo
partidario, exigiría atender los nuevos retos que se abren ahora con
innovaciones como las candidaturas ciudadanas, la gestión de los programas
sociales y los mecanismos de democracia directa.
En una vida política notablemente colonizada por los partidos -en especial por
uno tan poderoso y centralizado como el PRI- y por poderes fácticos capaces de
transmutar sus agendas convirtiéndolas en “opinión pública” y en temas de
“interés general”, recuperar la democracia en sus dimensiones de proceso
histórico y de movimiento social, supone una reconstrucción de valores y
prácticas tradicionales aún vivas en la ciudadanía. Exige superar las prácticas
hegemónicas de un sector dominante de la izquierda, cuyo sectarismo,
precariedad programática, debilidades de liderazgo y déficits de autocrítica y
democracia interna les lastra para atraer a amplias mayorías sociales y
políticas capaces de disputarle el predominio a las derechas del PRI y el PAN.
CANDIDATURAS
INDEPENDIENTES Y CONSULTA POPULAR
Los escasos avances democráticos de la fase actual se centran en dos
innovaciones. Una, la aprobación de las candidaturas independientes, hasta ahora prohibidas, pues sólo los
partidos con registro podían postular candidatos. Esta innovación aún debe ser
reglamentada a nivel federal y después aprobada en las Constituciones estatales
y reglamentada en ellas.
La otra, la recientísima aprobación constitucional de la Ley de Consulta Popular, que plantea la posibilidad de plebiscitos a
nivel nacional en temas de “interés nacional”, que en todo caso deberán ser
sancionados por el Poder Legislativo y, en caso de controversia, por la Suprema
Corte de Justicia.
No está claro todavía cómo estas dos innovaciones funcionarán ni cuándo se
aplicarán realmente. La izquierda quiere usar la ley de consulta para revertir
las recientes reformas constitucionales en materia petrolera, que por primera
vez permiten la inversión privada en este sector. Pero es dudoso que el
gobierno acceda a esta demanda. Y las candidaturas independientes tienen
todavía un largo camino legislativo por delante.
En cuanto a política
social hay un nuevo proyecto de recentralización, después de que en la etapa de
interregno los gobiernos estatales y municipales tuvieron manga ancha para
hacer lo que quisieron. El gobierno federal ha definido nuevas reglas que
obligan a aplicar los recursos transferidos a estados y municipios en cierto
tipo de proyectos y hay un esfuerzo de usar a algunas OSC como arietes de este
proceso, como agentes intermediarios o validadores. De prevalecer su propuesta,
el gobierno federal logrará así un doble éxito: control sobre los gobiernos
locales y colonización política de, por lo menos, un sector de la sociedad
civil.
FALTA MUCHO POR
HACER
La lucha por la
democracia no ha terminado en México, como equívocamente se creyó en el 2000.
Falta mucho por hacer para lograr que se respeten cabalmente las leyes y las
instituciones electorales. Y los espacios abiertos por la aprobación
constitucional de las candidaturas independientes deben concretarse y regularse
de tal forma que no sean capturados por los poderes fácticos. Para lograrlo, la
sociedad civil debe recuperar el protagonismo que alguna vez tuvo, en un nuevo
ciclo de luchas orientadas a garantizar que la reforma política recién aprobada
sirva de plataforma para la democratización y no se convierta en un espacio de
entretenimiento masivo. Sin una activación de la sociedad civil, el actual
período reformista podría ser solamente el principio de una restauración
autoritaria, revestida de un velo modernizador.
OLVERA: SOCIÓLOGO Y ECONOMISTA.
CHAGUACEDA:
HISTORIADOR Y POLITÓLOGO.
