Los siete pecados capitales del Estado de Guatemala
Daniel Haering*
dhaering@dialogos.org.gt
Los
próximos años serán de reflexión y, si se dan las circunstancias (esperemos),
de reformas. Para contribuir al diálogo sobre qué cambiar y cómo cambiarlo, he
aquí un listado de los defectos más graves, muchos de ellos de origen y diseño,
de la cosa pública guatemalteca. No son cambios en sí, sino aspectos sobre los
que poner la atención y debatir. Una misma reforma, como el agudo lector podrá
observar, puede atacar a varias de estas imperfecciones. He aquí un repaso
sucinto e introductorio de deslices pecaminosos comunes en el país de la eterna
primavera.
1. Primer pecado, el corporativismo.
La
manera en la que el sistema se ha protegido a sí mismo es cediendo espacios
institucionales a grupos de poder. Algo así como amarrarse cuerdas para subir
la montaña, y si cae uno caen todos ¿Qué hace el CACIF (que es un grupo de
presión) representado en toda junta directiva y consejo existente en entidades
del Estado (y creando así un claro conflicto de intereses)? ¿Por qué la
Universidad de San Carlos es la que elige quién debe estar dentro de las
instituciones públicas y no criterios de meritocracia establecidos por la
propia institución? ¿Por qué hay ONGs tan influyentes a la hora de marcar la
dirección de ciertas políticas públicas?
Las
burocracias fuertes tienen sistemas de selección no corporativistas y funcionan
sustancialmente mejor. Si se aspira a cambiar el sistema no será a través de
darle un espacio a distintos actores colectivos (por mucho que nos puedan
parecer mejores a los que ya están dentro) sino a través de fortalecer a la
gente que trabaja en la función pública, no a aquellos que se aprovechan de la
misma desde fuera.
2. Segundo pecado, la corrupción.
Quique
Godoy lo ha llamado pistocracia. El
término es poco riguroso, pero ilustra bien que el saqueo del presupuesto es
una de las características fundamentales del sistema. Los arreglos entre
niveles y ramas del gobierno se hacen por medio de transacciones monetarias o
de favores al margen de la ley. El motor es el hueso, el contrato, las plazas y
todo actor político lucha por su parte del pastel. No significa que no haya
agendas políticas, pero éstas suelen negociarse a través del poderoso caballero.
Los diputados pagados por Baldizón son muestra de ello.
3. Tercer pecado, el clientelismo.
La
politización del sistema de profesionales trabajando en el Estado es una de las
causas del anterior pecado, pero merece ser considerado aparte porque es además
una de las principales razones de su ineficiencia. El aparato administrativo es
controlado por el Presidente, pero la máquina que comanda está estropeada. Las
personas que se eligen por afinidad sólo son profesionales aptos de casualidad
y, por lo tanto, no suelen serlo. Los siguientes líderes políticos tendrán que
considerar si prefieren tener el control de un carro defectuoso o perder la
posibilidad de pagar con puestos favores políticos a cambio de un vehículo que
sí lleve a algún lugar. Sacrificar influencia personal por eficiencia
institucional.
4. Cuarto pecado, la vulnerabilidad del empleado público.
La
fragilidad laboral es el rasgo fundamental de trabajadores del Estado. Entrar
por cuello significa salir cuando los vientos políticos cambian y en Guatemala
cambian con frecuencia. En los casos en los que se ha optado por un blindaje
vía contratos 011 (permanentes), los dirigentes entrantes tienen la posibilidad
de hacer la vida difícil a los empleados públicos que, además, tienen cortada
por lo general la posibilidad de subir de posición. En los demás casos la
rotación es la práctica natural. Para las personas que son despedidas de su
trabajo, si quieren seguir en la burocracia, el ciclo de supervivencia a través
de clientelismo político y favores personales comienza de nuevo.
Los que están en la cúpula no se salvan de sufrir de manera parecida. Ministros salientes conservan en sus casas cajas repletas de documentos por si políticos en el sistema (que se verán al salir en una posición similar) desean perseguirles vía Contraloría y demás mecanismos de fiscalización. Los ejemplos son numerosos y apuntan a la misma dirección: poca gente en la cosa pública vive tranquila, centrada en su trabajo y con perspectivas de mejora dentro del aparato público.
El miedo y la inseguridad con la que vive buena parte de los trabajadores estatales están íntimamente relacionadas con otro gran pecado, la excesiva y vertical jerarquía, desgraciadamente el modelo organizativo más común en Guatemala tanto en lo público como en lo privado. Esconderse bajo la protección de un cacique es la arriesgada (que se lo digan a los protegidos de Roxana Baldetti) salida que muchos encuentran para sobrevivir. El miedo también explica buena parte de la sindicalización de trabajadores, que encuentran en organizaciones a las que no necesariamente son afines un asidero del cual agarrarse.
5. Quinto pecado, el legalismo formalista.
La
administración guatemalteca es un constructo de abogados. Nada en contra de que
haya leyes que vertebren la acción pública pero éstas, siguiendo la tradición
napoleónica heredada de la Colonia es de una especificidad en muchos casos
absurda. La administración del Estado descansa sobre la noción de que el
funcionario hace únicamente lo que la legislación le permite pero esto, tomado
desde una perspectiva formalista estricta, es un imposible peligroso, pues la
ley va a tener siempre sus límites a la hora de contemplar las múltiples
situaciones a las que se enfrenta todo funcionario.
Pensar
que primordial o exclusivamente las ciencias jurídicas van a resolver problemas
administrativos vía la prohibición de las prácticas que no nos gustan es una de
las mentalidades que han hecho más daño a nuestro país. El gremio de abogados
ha capturado al Estado guatemalteco, o mejor dicho, lo ha hecho a su imagen y
semejanza.
La consecuencia lógica de esta forma de gerenciar, es la arbitrariedad y el engaño, el buscarle vueltas a la ley. Solo como ejemplo ilustrativo: Para abrir nuevas plazas en el Estado, el reglamento orgánico interno de un ministerio debe ser modificado. El proceso es tan largo, complejo y corporativista que el sistema ha inventado mecanismos para esquivarlo. He ahí que aparecen los contratos 029 y 189, entre otros que sirven para incorporar nuevo personal al servicio público sin ser legalmente servidores públicos. Si el candidato presidencial Jimmy Morales, como está diciendo, piensa en eliminar parte de los 029 debe tener en cuenta que sirven para generar plazas fantasma, pero también para incorporar a los profesionales más cualificados que tiene el Estado.
6. Sexto pecado, la falta de data, información y análisis y su consecuencia inevitable, el ‘guatebolismo’.
Hubo
un tiempo, parece ya muy lejano, en el que el presidente Otto Pérez Molina
disfrutaba delante de los micrófonos. En su papel de portavoz de gobierno se
gustaba frente a los medios de comunicación y de vez en cuando nos regalaba
alguna que otra afirmación contundente, normalmente dicha con aplomo militar.
En una ocasión, preguntado sobre el impacto del narcotráfico en el país, se
atrevió a revelar una cifra a todas luces alarmante. Según información de las
unidades de inteligencia, manejada dentro de su gobierno, el 45 % de la tasa de
homicidios estaba relacionada directa o indirectamente con el narcotráfico.
Una investigación minuciosa del asunto no arroja luz sobre metodologías aplicadas y resultados obtenidos. La realidad es que a día de hoy no existe un dato medianamente certero sobre esa clase de impacto, bien pudiera ser más del 45%, o, como algunos intuyen, bien pudiera ser que una cifra sustancialmente menor. Lo que es seguro es que el entonces presidente de Guatemala habló sin respaldo, llevado quizá por el incentivo de sobredimensionar un problema que era de su interés en ese momento.
Si no generamos mejores sistemas de información, si el ‘guatebolismo’ sirve como eje vertebrador de las políticas públicas, de su diseño y ejecución, las consecuencias serán tan devastadoras como el clientelismo y la corrupción.
7. Séptimo pecado, la falta de continuidad.
Bien
es sabido que un funcionario que deja su puesto borra toda información de su
computadora y en raras ocasiones le traslada lo que ha estado haciendo al
funcionario entrante. La altísima rotación de personas en los puestos genera
una suerte de Alzheimer institucional, dando lugar a que los nuevos equipos de
trabajo deban aprender todo de nuevo para empezar a operar. Las reformas
deberán pensar en mecanismos de depuración pero también en maneras de generar
memoria institucional para evitar esfuerzos que, además de caros, son inútiles.
¿Existe la redención para estos pecados? Sin duda.
El
camino hacia la profesionalización, la transparencia y la eficiencia ha sido
recorrido por otros países antes que Guatemala, pero no llegará sin penitencia,
y ésta comienza con una reflexión abierta y honesta sobre lo que hemos hecho
mal. La depuración de políticos es una
gran catarsis, pero es un callejón sin salida si no nos arrepentimos de
nuestras faltas y hacemos un esfuerzo por cambiarlas. La penitencia…la
dejaremos para otro artículo.
*Actualmente
es director del Centro de Investigación Internacional Ibn Khaldún de la
Universidad Francisco Marroquín donde ha desarrollado investigaciones
relacionadas con temas de seguridad en el ámbito centroamericano. Es Licenciado
en Periodismo por la Universidad Complutense de Madrid y Master en Relaciones
Internacionales por el Instituto de Barcelona de Estudios Internacionales.
Ejerce como docente en el Instituto de Estudios Políticos de la UFM, donde
imparte cursos relacionados con Ciencias Sociales, tales como Sociología,
Teoría de la Comunicación y Nuevos Conceptos de Seguridad desde 2008.
